[Václav Drbohlav a Petr Kužvart: K reálnému stavu vztahů mezi orgány veřejné správy a veřejností v České republice aneb zkušenosti s účastí veřejnosti v rozhodovacích procesech veřejné správy a s právem veřejnosti na informace od úřadů]

V ČR je uzákoněna možnost účasti občanských sdružení ve správních řízeních, v nichž může dojít k dotčení zájmů na ochraně přírody a krajiny (od roku 1992) nebo zájmů na ochraně vodního režimu v území (od roku 2002). Od konce 90. let má každý právo na zpřístupnění informací, jež mají úřady k dispozici a jež nejsou na základě zákona utajované.

Veřejnost tedy má na papíře definována výrazná a rozsáhlá práva, pomocí kterých by mohla účinně ovlivňovat úřední rozhodovací procesy v oblasti ochrany životního prostředí a v jistém rozsahu i v oblastech souvisejících: v ochraně veřejného zdraví, v ochraně nemovitých kulturních památek apod. Podstatné je, že účast v řízeních se neomezuje jen na řízení vedená orgány ochrany prostředí, ale i na rozhodování před stavebními úřady, úřady státní báňské správy, před ministerstvy apod.

Od konce 90. let však dochází k postupné likvidaci těchto demokratizujících prvků v oblasti veřejné správy, a to

- opakovanými pokusy o destrukci příslušných zákonných ustanovení – jde často o poslanecké pozměňovací návrhy, za nimiž stojí podnikatelská nátlaková lobby,

- výkonnou mocí státu připravovanými a prosazovanými novými právními úpravami, jež nahrazují dosavadní zákony. Původní zákony byly zpravidla stručnější, přehledné a obsahovaly demokratická pravidla, od kterých se v nových právních úpravách upouští, nebo se oslabují (příklady: nový správní řád, připravovaný nový stavební zákon). Nové předpisy bývají rozsáhlé, zbytečně podrobné a komplikované. Zpravidla výrazně rozšiřují možnosti ingerence výkonné moci, tedy byrokracie do poměrů občanské společnosti,

- účelovou úřednickou desinterpretací stávající právní úpravy tak, aby se možnosti využívání uzákoněných práv veřejnosti maximálně zúžily – návody v tomto smyslu se šíří často od nadřízených orgánů cestou metodického řízení. Tak se v rezortu pro místní rozvoj šíří neudržitelná praxe odpírání kopírování neutajovaných listin, dokonce i těch, jež jsou vyvěšeny na úřední desce – ač je to v přímém rozporu se zákonem. Občanovi úředník poručí, aby si vypisoval, že mu nic neokopíruje. Pokud si občan přinese digitální fotoaparát, úředníci mu zabrání ofotografovat dokumenty - a to zcela bezprávně, když neexistuje zákon, který by zakazoval občanovi ofotografovat si neutajované texty. Obdobně úředníci soustavně desinterpretují autorský zákon v zájmu neposkytování informací, zejména kopií z dokumentací staveb.

Tento stav byl posílen a uspíšen nepodařenou reformou veřejné správy, jež zrušila okresní úřady, tedy státní orgány bez přímé návaznosti na volené politické struktury, a prakticky veškerý výkon veřejné správy svěřila úředním strukturám přímo podřízeným voleným reprezentacím obcí, měst a krajů. Místo původních okresů vznikl podstatně vyšší počet “malých okresů”, jimž vládnou místní politické reprezentace.

Problém by nebyl v malých obcích, kde si je schopno voličstvo ohlídat své zastupitele a má reálnou šanci sledovat, o čem rozhodují a za jakých podmínek. Ale již v obcích velikosti cca 5000 obyvatel začínají obtíže a se zvyšováním velikosti obcí rychle klesá reálná šance voličské základny cokoli ohlídat. V několikasettisícovém městě či městské části (např. v Praze – totéž pochopitelně platí i o krajích) je to již nemožné a politická reprezentace již funguje zcela svébytně a autonomně, vedena vlastními skupinovými zájmy a zájmy na ni pružně napojených nátlakových skupin a partajních sekretariátů. Voliči jsou potřební jednou za 4 roky, kdy z omezeného výběru mohou volit mezi pečlivě vyselektovanými pány Vomáčkou, Vopršálkem nebo Vocáskem.

V těchto masových měřítkách již platí “politický zákon velkých čísel”: s vysokou pravděpodobností bude po náležitém zmanipulování veřejného mínění zvolena - byť i nepříliš přesvědčivou většinou - tatáž reprezentace, jen se posunou hranice četnosti mezi jednotlivými, příliš se nelišícími partajními segmenty této reprezentace. Je to skupinově poměrně stabilní situace – obměňují se jen jednotlivci. Pokud je politické vedení samosprávného celku náležitě propojeno a propleteno s komerčními a stranickými zájmy (a to zpravidla velmi úzce a intenzívně je), pak je schopno akumulovat dostatek prostředků na volební kampaň a politické čachry. Tím spolehlivě vyřadí případné outsidery, kteří nepatří do “ctihodné společnosti”, tedy mezi zavedenou a stabilizovanou politickou reprezentaci, jež se volbami jen zvolna obměňuje a víceméně se ustálila jako veřejnou moc profesionálně vykonávající vrstva s vlastními skupinovými znaky a zájmy.

Na úrovni krajů a větších měst se tak vytvořila zmenšená obdoba vrcholové politiky se všemi jejími známými nectnostmi: papalášským odcizením občanovi, vlastním čachrářským politikařením, bezuzdným a velmi pružným kariérismem, korupcí, demagogií a formalizací zastupitelské demokracie až k úplnému faktické vyprázdnění při životě uměle udržovaných formálně demokratických procedur. Skutečná moc je vykonávána spolehlivě a mimo veřejnou kontrolu až za jejich politováníhodnou a matoucí kulisou a víceméně nezávisle na nich.

V tomto prostředí jsou úředníci vlastně dokonalými rukojmími politického vedení obce, města nebo kraje. Zákon jim sice ukládá povinnost postupovat podle zákona, nestranně, rozhodovat spravedlivě “padni komu padni” na základě spolehlivě zjištěného stavu věci, ale praxe je úplně jiná. Politická reprezentace by neměla do výkonu státní správy nijak zasahovat, ale ve skutečnosti o tom, zda se umístí a povolí hypermarket, dálnice, silniční obchvat, vleky a sjezdovky na horskému úbočí nebo třeba skládka odpadu či cementárna, rozhoduje politické vedení. Úředníci pak jeho rozhodnutí (typu ano – ne) úslužně obalí právní a věcnou argumentací. Tak to opravdu chodí. Mohou se samozřejmě vzepřít. Ale pak velmi rychle přestanou být úředníky a budou nahrazeni těmi ochotnějšími. Úředníci jsou dnes v opravdu nezáviděníhodné situaci: buď budou sloužit vrchnosti, její vůli obalovat právní a věcnou, ryze účelovou pseudoargumentací, nebo mohou jít.

V takovém prostředí pak probíhá nevyhnutelně negativní selekce, výrazně negativní “přirozený výběr”, kdy v úředních strukturách přežívá a stále více převládá tvárlivá, přizpůsobivá průměrná šeď a na vedoucích místech pak bezskrupulózní a vypočítavé darebáctví – dobře si vědomé své beztrestnosti, pokud spolehlivě posluhuje vrchnosti. Volený hodnostář má úředníka v hrsti existenčně, kariérně, všestranně. Podle toho také vykonává svůj neformální, ale o to podstatnější a účinnější vliv na úřední rozhodování. A tak nakonec místní či regionální politické věrchušky drze prosazují opravdu zhůvěřilé a devastující komerční záměry proti odporu svých vlastních voličů, jejichž zájmy by správně měli hájit. A činí tak navíc za peníze těchto svých voličů!

Tento systém doplňují státní úřední struktury typu orgánů hygienické služby, nebo třeba České inspekce životního prostředí (ČIŽP) a ministerstva. Ty bývají neuvěřitelně těžkopádné a váhavé. Raději do ničeho moc nešťouchat… . Má hodnotu výmluvného, působivého ale hluboce politováníhodného symbolu, že přímo před nosem Ministerstva životního prostředí (MŽP) byl protiprávně zničen park, a to spoluzaviněním pražského inspektorátu ČIŽP, který od věci zbaběle utekl a skryl se do osvědčené nečinnosti. MŽP hledí z oken na stavbu, jež podle rozsudku správního soudu nemá povinné posouzení vlivů na životní prostředí, což je oblast, za kterou MŽP jednoznačně odpovídá!

Obecně lze říci, že státní úřady i úřady samosprávných celků, jež mají zákonem svěřenu ochranu veřejných zájmů – tzv. dotčené orgány, tyto zájmy hájí nedůsledně, polovičatě a v řadě závažných případů prostě selhávají a utíkají od své povinnosti, vědomy si dobře toho, že proti nim stojí politická vrchnost a silné komerční zájmy, ve zjevném vzájemném srozumění.

A soudní moc? Soudy by přece měly zjevné nezákonnosti a drzosti úředníků napravit, měly by výkonnou moc hlídat a poskytovat soudní ochranu těm jimž se děje bezpráví. Teoreticky ano. V praxi je správní soudnictví těžkopádné, záměrně zbavené reálné možnosti zablokování sporného záměru do konce soudního řízení (nač je mi ale po dvou letech rozsudek, že jsem měl pravdu, když sporná stavba již v té době stojí?) a samy jsou neochotné řešit zásadní otázky, jít k podstatě věci. Stále častěji se uchylují do sféry formálně-právních a procedurálních otázek, pokud přímo nepodporují svými kolikrát opravdu nešťastnými výklady úřednická rošťáctví. Zbývá ještě ústavní soudnictví, kde se domoci práva je dokonce ještě obtížnější a rozvleklejší...

Tak se tedy věci opravdu mají. Ne všude je vždy tak zle, ale situace se rok od roku zhoršuje a v této zhoubné tendenci stabilizuje.

V těchto politováníhodných poměrech, v tomto společenském klimatu

- je nevyhnutelně naprosto nežádoucí opravdová, sebevědomá, kvalifikovaná a rovnoprávná účast veřejnosti v rozhodovacích procesech, protože nabourává a kazí naznačenou, ve své podstatě darebáckou hru. Je v této hře naprosto cizorodým, disfunkčním a škodlivým prvkem,

- je naopak velmi žádoucí pouhá krotká stafáž veřejnosti, jež se soustředí na vysazování stromečků a jiné nevinné okrašlovací aktivity tam, kde to úřadům a vrchnosti ani jejich přátelům z komerčních kruhů nevadí, případně v těch sférách, kde se jim nevyplatí zajišťovat tyto aktivity ve vlastní režii, a za vlastní peníze,

- je nezbytné v maximálním rozsahu a s byrokratickou nadutostí odepřít veřejnosti sdílení informací, jež mají úřady k dispozici. Sice je opatřily při své činnosti, tedy zjevně za peníze občanské společnosti, ale v nejlepších tradicích rakouské c. a k. byrokracie a reálně socialistické byrokratické diktatury je přece neveřejnost, nadutost, povýšenost, nesmlouvavá kontrola, sekýrování a komandování občana. Do úředních lejster občanovi konec konců nic není! To by tak hrálo, ještě mu na požádání dávat kopie těch lejster… .

V této situaci má občanská veřejnost tři možnosti:

- může akceptovat daný stav, kdy je zaháněna do bezmoci, bezpráví a do subordinace vrchnosti – a nedělat nic. Hledět si svého a neupozorňovat na sebe marným bojem s větrnými mlýny, nebo

- může se vyžívat v krotkých okrašlovacích aktivitách, jež vrchnost toleruje či dokonce podporuje (je přece tak příjemné projíždět špalírem úslužně jásajícího a vítajícího občanstva!) – ale tím se nic zásadního neřeší. Sem patří i Potěmkinovy vesnice dojemné družby mezi vybranými nekonfliktními občany či sdruženími a úřady (dá se to vykazovat v různých hlášeních a projektech), nebo

- pojmenovat naplno a důsledně definovat zásadní otázky a rozpory, spojit se v nepolitické (ve smyslu nepartajní a mimopartajní) horizontální struktuře a prosadit systémové změny. To si ovšem nezbytně vyžádá definovat žádoucí změny a formulovat kroky, jež je k tomu nezbytno učinit. A ještě něco: musíme přijmout kategorický imperativ profesora Masaryka, blahé paměti: Nebát se a nekrást!


V Praze 25. listopadu 2004

Ing. Václav Drbohlav
Obrana životního prostředí
Pražského č. 28, 152 00 Praha 5, e-mail:v.drbohlav@volny.cz

JUDr. Petr Kužvart
Ateliér pro životní prostředí
Ve svahu č. 1, 147 00 Praha 4, e-mail:petr.kuzvart@ecn.cz